سایه روشن‌های یک مصوبه؛ عبور از مسئله پارلرمو با دو شرط

مدتی از تصویب پالرمو در مجمع تشخیص مصلحت نظام با اعمال دو شرط ملی گذشته است و این در حالی است که سایه روشن‌های این مصوبه می‌تواند ما را به عبور از مسئله پالرمو نوید بخش باشد.

قطره - گروه سیاست؛ رامین عبدالله شاهی: پایان ماراتن هفت ساله؛ باز شدن پنجره‌ای از فصلی جدید در تاریخ تعاملات ایران با جهان؛ حال پالرمو در مجمع تشخیص مصلحت به تصویب رسیده است و بعد از چند سال توقف قطار مالی کشور عبور از سیاهچاله پالرمو را با دو شرط ملی میسر کرده است تا خود را در مسیر ایستگاه پایانی یعنی CFT مشاهده کند و به بهانه‌های پالرمویی معاهده FATF پایان بخشد.

ایران در نظر دارد با اعمال شروط «حق تحفظ» یا «حق شرط» بر این کنوانسیون، کمی از دیوار بی‌اعتمادی این کنوانسیون غرب نوشته را کوتاه کند، تا تضمینی برای تأمین منافع ملی کشور بر اساس قانون اساسی و مصوبات شورای امنیت باشد و هزینه‌های تحمیلی بر اقتصاد کشور کاهش یابد. جمهوری اسلامی با در نظر گرفتن ملاحظاتی سی و نهمین دستورالعمل از 40 ماده گروه ویژه اقدام مالی پولشویی یا FATF را به تصویب رسانده است.

هرچند از ابتدا این کنوانسیون دستپخت غربی‌ها با سو استفاده از پایان جنگ سرد ضعف شوروی و بعد روسیه و عدم قدرت چین و سایر کشورهای مستقل در اواخر دهه 80 و 90 میلادی از قرن گذشته بود و از همان روزهای نخست نگاهی یک سویه و پر از انتقاد به مقوله تروریسم، تأمین مالی گروه‌های آزادی خواه و نیز تحریم کشورهای مستقل داشت.

تصویب پالرمو در مجمع تشخیص با دوشرط ملی

مجمع تشخیص مصلحت نظام پس از برگزاری سه جلسه در صحن مجمع و پنج جلسه در کمیسیون مشترک، در با 27 رأی مثبت از 37 رأی، اعضای حاضر به الحاق مشروط ایران به کنوانسیون پالرمو رأی مثبت دادند.

«سید محسن دهنوی» سخنگوی مجمع تشخیص مصلحت نظام در 24 اردیبهشت 1404 با اشاره به تصویب مشروط پالرمو، بیان کرد: «مجمع تشخیص مصلحت نظام با پیوستن ایران به کنوانسیون پالرمو موافقت کرد، مشروط بر اینکه این پیوستن در چارچوب قانون اساسی و قوانین داخلی کشور باشد»

همچنین «هادی خانی» رییس مرکز اطلاعات مالی وزارت اقتصاد و دبیر شورای عالی پیشگیری و مقابله با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم، نیز در خصوص تصویب پالرمو گفت: «بعد از ماه‌ها بحث‌های کارشناسی در مجمع تشخیص مصلحت نظام، کنوانسیون پالرمو، در جلسه مجمع تشخیص مصلحت تصویب شد. الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو با حضور رییس‌جمهور و رییس قوه قضاییه به تصویب رسید و جلسات آینده بررسی الحاق ایران به کنوانسیون CFT در دستور کار مجمع تشخیص مصلحت نظام خواهد بود.»

«سرگیی تتروکوف» دبیر اجرایی گروه مقابله با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم اوراسیا (EAG)، در واکنش به تصویب پالرمو در ایران اظهار داشت:تصویب کنوانسیون پالرمو نشان‌دهنده پیشرفت جمهوری اسلامی ایران در تقویت نظام ملی خود برای مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی و پول‌شویی و همچنین نشان‌دهنده عزم این کشور برای انجام تعهدات خود در سطح بین‌المللی در این زمینه است.»

مقامات وزارت اقتصاد، بانک مرکزی و وزارت خارجه، تأکید کرد: «تصویب پالرمو حتی در شرایط تحریم می‌تواند تأثیر مثبتی بر روابط بانکی و تجاری ایران با سایر کشورها داشته باشد».

هفت سال انتظار از سوم مهر 1397 تا 24 اردیبهشت 1404

قابل توجه است که الحاق دولت ایران به کنوانسیون پالرمو نخستین‌بار در جلسه علنی سوم مهر 1397 در مجلس شورای اسلامی تصویب شد اما مجمع تشخیص مصلحت نظام با اجرای آن مخالف بود. سرانجام پس از هفت سال اختلاف نظر و تأخیر، مجمع تشخیص مصلحت نظام در 24 اردیبهشت 1404 با تأیید آن موافقت کرد.

سپس این مصوبه در روز پیش محمدباقر قالیباف رییس مجلس شورای اسلامی، در نامه‌ای به مسعود پزشکیان، رییس‌جمهور ایران، قانون الحاق دولت ایران به کنوانسیون پالرمو را برای اجرا ابلاغ شد. همچنین پس از تصویب در مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان نیز اعلام کرد که ایرادی به این مصوبه ندارد.

مصوبه‌ای مشروط

همه اختلاف ایران در عدم تصویب این مصوبه تاکنون تفسیر پذیری پالرمو از سوی کشورهای غربی و اختلاف کشورمان بر سر مصداق تروریسم بود. به همین خاطر مجمع تشخیص مصلحت با اعمال دو شرط مازاد بر شروطی که مجلس دهم برای تصویب آن در نظر گرفته بود، با حق تحفظ پالرمو را به تصویب رساند و بر اساس آن اعلام داشت تعیین تعریف و تفسیر تروریسم بر اساس قوانین داخلی جمهوری اسلامی خواهد بود و تاکید شده است الحاق ایران به این کنوانسیون منوط به اجرای مفاد آن در چارچوب قانون اساسی و قوانین داخلی جمهوری اسلامی ایران است. در واقع این شروط به‌منظور اطمینان از تطابق مفاد کنوانسیون با قوانین داخلی و اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تعیین شده‌اند.

شروط اصلی تصویب کنوانسیون پالرمو توسط ایران

1. اجرای مفاد در چارچوب قانون اساسی و قوانین داخلی: ایران متعهد شده است که مفاد کنوانسیون پالرمو را تنها در چارچوب قانون اساسی و قوانین داخلی خود اجرا کند. این بدان معناست که هرگونه تعهد بین‌المللی ناشی از این کنوانسیون نباید با اصول و مقررات داخلی کشور مغایرت داشته باشد.

2. حق شرط‌های مصوب مجلس: در مصوبه مجلس شورای اسلامی، چندین حق شرط به لایحه پالرمو اضافه شده است. این حق شرط‌ها تأکید دارند که جمهوری اسلامی ایران مفاد کنوانسیون را بر اساس قوانین و مقررات داخلی خود، به‌ویژه اصول قانون اساسی، تفسیر و اجرا خواهد کرد.

در حقیقت این دو شرط نوعی حق تحفظ محسوب می‌شوند که ایران با استناد به آن‌ها می‌تواند اجرای بخش‌هایی از کنوانسیون را که مغایر با منافع یا قوانین داخلی است، محدود یا رد کند.

این شروط نشان‌دهنده تلاش ایران برای هم‌راستا کردن تعهدات بین‌المللی با ملاحظات قانونی و حاکمیتی داخلی است. با تصویب مشروط کنوانسیون پالرمو، ایران گامی در جهت تعامل بیشتر با جامعه بین‌المللی در مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی برداشته است، در حالی که بر حفظ اصول و قوانین داخلی خود تأکید دارد. این شروط ایران را قادر می‌سازد که در صورت تعارض یک بند از کنوانسیون با منافع ملی یا امنیتی، اجرای آن را متوقف یا محدود کند.

تحلیل حقوقی و قابلیت اجرای حق شرط‌ها

بی تردید تحلیل اثربخشی و قابلیت اجرای دو شرط مثبت خواهد بود. شرط‌ها تا حدود زیادی نگرانی‌های امنیتی و ایدئولوژیک ایران را پوشش می‌دهند. همچنین چارچوبی برای انطباق محتوای کنوانسیون با قوانین شرعی و سیاسی ایران فراهم می‌کنند. هر چند اجرای ناقص یا تفسیر یک‌جانبه از مفاد کنوانسیون ممکن است از سوی دیگر کشورها مورد پذیرش قرار نگیرد. این شرط‌ها قابلیت ایجاد تعهدات حقوقی را کاهش می‌دهند و ممکن است از منظر حقوق بین‌الملل، اجرا را غیرمؤثر یا مبهم جلوه دهند.

در واقع از نقطه نظر داخلی حق شرط‌ها به نهادهای ایرانی مانند شورای نگهبان یا قوه قضاییه، اختیار می‌دهد که اجرای برخی مواد را متوقف یا محدود کنند. این نکته از نظر حقوق داخلی «مصونیت قانونی» برای سیاست‌گذاران ایجاد می‌کند، اما از منظر کارآمدی در همکاری بین‌المللی ممکن است خلل ایجاد کند.

در عین حال می‌توان گفت از منظر حقوق بین‌الملل حق شرط‌های ایران ممکن است طبق ماده 19 کنوانسیون وین، در صورتی قابل‌قبول هستند که با هدف و موضوع کنوانسیون در تضاد نباشند، اما اگر کشورها این شروط را نپذیرند، اجرای کنوانسیون در روابط دوجانبه با ایران با چالش مواجه می‌شود. همچنین در عمل حق شرط‌هایی که بسیار کلی و فراگیر هستند (مانند شرط‌های ایران)، ممکن است موجب شود اجرای برخی مفاد کنوانسیون از سوی ایران یا طرف‌های خارجی متوقف گردد. این موضوع می‌تواند در همکاری‌های قضایی یا استرداد مجرمان تأثیر منفی بگذارد.

روند الحاق ایران به FATF

قابل توجه است از 11 دی 1403 موافقت رهبر معظم انقلاب اسلامی با بررسی مجدد الحاق ایران به «کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی (پالرمو)» و «کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم (CFT)» اعلام شد؛ پس از آن این دو لایحه در کمیسیون ویژه‌ای در مجمع مورد بررسی قرار گرفت که اواخر اسفندماه 1403 مجمع از تأیید این دو لایحه خبر داد تا تصمیم گیری نهایی در صحن مجمع انجام شود.

الحاق ایران به این دو کنوانسیون تنها مانع برای پیوستن کشورمان به گروه ویژه اقدام مالی (FATF) است و به این ترتیب با رفع این مشکل، ایران می‌تواند از «لیست سیاه» این گروه که توصیه‌های آن برای مقابله با جرایم مالی اعم از تأمین مالی تروریسم و پولشویی است، خارج شود.

این در شرایطی است که جمهوری اسلامی ایران از سال 2009 به طور رسمی در بیانیه‌های FATF اعلام و مقررات اقدام‌های متقابل علیه تهران وضع شد تا کشورها در مراودات مالی و بانکی با ایران احتیاط کنند.

از همان زمان، موضوع خروج ایران از فهرست سیاه اف‌ای‌تی‌اف در دستور کار دولت وقت قرار گرفت که موضوع در شورای عالی امنیت ملی مطرح و به تصویب رسید و از سال 1389 با تصویب «نقشه راه شورای عالی مبارزه با پولشویی» برنامه‌های اصلاحی در دستور کار دولت است.

در سال 1394 و در دوره ریاست جمهوری حسن روحانی با راهبری وزارت امور اقتصاد و دارایی برای الحاق به گروه FATF اعلام آمادگی کرد؛ از مجموع توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی به عنوان استانداردهای این گروه، 9 توصیه برای مبارزه با تروریسم و 40 توصیه برای شفافیت مالی ارائه شد که در دستور کار قرار گرفت.

از چهار لایحه‌ای که دولت روحانی برای تکمیل برنامه الحاق ایران به FATF به مجلس فرستاد، دو لایحه «اصلاح قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم» و «اصلاح قانون مبارزه با پولشویی» به تصویب رسید و اجرایی شد و لوایح «الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با جرایم مالی سازمان یافته (پالرمو)» و «الحاق ایران به کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم (سی. اف. تی)» که با 15 حق شرط صورت گرفته بود که به دلیل مخالفت شورای نگهبان و اصرار مجلس، به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد.

اگرچه در همان زمان جلسات متعددی در مجمع برای بررسی این دو لایحه با حضور دولتمردان و مسئولان مرتبط تشکیل شد، اما در نهایت مجمع به جمع بندی نهایی نرسید و لوایح در مجمع مسکوت ماند تا سرانجام مسعود پزشکیان رییس جمهوری که در ایام انتخابات یکی از برنامه‌های خود را رفع محدودیت از فضای اقتصاد ایران عنوان کرده بود، موافقت رهبر معظم انقلاب اسلامی را برای بررسی مجدد این لوایح اخذ کرد که در 11 دی ماه از سوی وزیر وقت اقتصاد رسانه‌ای شد.

بررسی ابعاد مختلف تصویب پالرمو

کنوانسیون پالرمو (2000) یکی از اسناد مهم بین‌المللی سازمان ملل برای مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی است که کشورهای عضو را متعهد می‌سازد تا اقدامات مشترکی در حوزه‌هایی همچون، مبارزه با پول‌شویی، کنترل قاچاق انسان، اسلحه، مواد مخدر و مهاجرت غیرقانونی، همکاری‌های قضایی و استرداد مجرمان، تعقیب کیفری اعضای شبکه‌های جنایی بین‌المللی، انجام دهند.

اقتصادی: در بعد اقتصادی فرصت‌های قابل توجهی برای کشور فراهم می‌شود. تسهیل در مبادلات و تعاملات مالی با نظام بانکی جهانی و بین‌المللی، بهبود رتبه اعتباری کشور در نهادهای اقتصادی بین‌المللی، افزایش اعتماد و تمایل سرمایه‌گذاران خارجی با کاهش ریسک‌های حقوقی و بانکی که می‌تواند به افزایش رشد اقتصادی کشور کمک کند، تقویت همکاری با نهادهای منطقه‌ای مثل اوراسیا، شانگهای و BRICS در پروژه‌های ضد پول‌شویی و مقابله با فساد موضوعی کلیدی راهبردی در توسعه همکاری‌ها و بهر برداری از ظرفیت‌های پیمان‌های شرقی مورد نظر جمهوری اسلامی

هر چند رفع یکی از موانع مهم تعامل با FATF و کاهش فشارهای مالی و بانکی تا زمانی که کنوانسیون CFT تصویب نشود، اثر اقتصادی پالرمو ناقص باقی می‌ماند. از سویی حق شرط‌ها ممکن است موجب عدم پذیرش کامل تعهدات ایران از سوی دیگر کشورها یا نهادها شوند. همچنین با نظر منتقدین نهادهای FATF و بانک‌های بزرگ ممکن است شرط‌ها را «نافی اجرای مؤثر» تلقی کنند

سیاسی: در بخش سیاسی و حقوقی داخلی تصویب پارلرمو موجب ایجاد وحدت نسبی میان نهادهای حکومتی یعنی دولت، مجلس و مجمع درباره یک لایحه پر مناقشه می‌شود. در عین حال رفع بخشی از انتقادات مبنی بر عدم شفافیت در حکمرانی اقتصادی و افزایش ظرفیت نظارتی نهادهای حاکمیتی بر جرایم سازمان‌یافته داخلی و منطقه‌ای را شاهد خواهیم بود.

هر چند نگرانی از نفوذ احتمالی نهادهای خارجی در امور امنیتی و احتمال بروز تعارض میان قوه قضاییه و دولت در مورد نحوه تفسیر تعهدات می‌تواند مخاطراتی را ایجاد کند که باید از هم اکنون با تشکیل کمیته‌هایی مشترک به دنبال حل اختلافات فنی بود. در بخش سیاسی این مصوبه دارای آثار مثبتی است که از جمله ارسال سیگنال مثبت به جامعه بین‌المللی مبنی بر اراده ایران برای تعامل و شفاف‌سازی و نیز کاهش انتقادات داخلی مبنی بر انفعال در حوزه سیاست‌گذاری اقتصادی و بین‌المللی می‌تواند باشد. در عین حال که همچنان منتقدین تصویب پالرمو تصویب این لوایح را تهدیدی برای استقلال سیاسی کشور قلمداد می‌کنند.

بین المللی: با تصویب پالرمو در حوزه بین المللی شاهد افزایش مشروعیت حقوقی ایران در همکاری‌های منطقه‌ای جهانی و بین‌المللی، مبارزه با جرایم سازمان‌یافته و نیز افزایش اعتبار دیپلماتیک ایران در عرصه مبارزه با جرایم جهانی خواهیم بود. در عین حال افزایش ظرفیت همکاری با کشورهای همسایه در حوزه امنیت مرزی و مقابله با قاچاق؛ همچنین تسهیل روند خروج از لیست کشورهای غیر همکار در FATF در کنار تصویب احتمالی CFT و بهبود تعاملات منطقه‌ای و همکاری قضایی و امنیتی شاهد خواهیم بود. هر چند حق شرط‌های کلی ممکن است از سوی برخی کشورها به‌عنوان نقض اصل «اجرای بدون قید» تلقی شوند.

50 کشور دارای حق شرط در FATF

قابل تأمل است در عرصه بین الملل کنوانسیون‌هایی که به ویژه بعد از فروپاشی بلوک شرق و خلع قدرت آن شکل گرفته است، عمدتاً نگارش غربی داشته و با محوریت کشورهای غربی شکل گرفتند، لذا طبیعتاً کشورهایی مثل ایران به آن با دیده تردید می‌نگرند و این تردیدها هم قابل ملاحظه و درست است، لیکن در حقوق بین الملل به هر حال موضوعی تحت عنوان حق تحفظ وجود دارد که کشورها می‌توانند با حق شرط به این کنوانسیون‌ها بپیوندند و با این حق شرط‌ها، دغدغه‌های خودشان را مطرح و به کنوانسیون متصل کنند.

هم اکنون بیش از 50 کشور دنیا به ویژه کشورهای مسلمان با حق شرط به کنوانسیون FATF پیوسته‌اند، لذا ایران هم می‌تواند از این امکان استفاده کند. کما اینکه در مجلس دهم بیش از 15 حق شرط برای پالرمو و CFT ایران، اعمال شد که حق شرط‌هایی قوی برای پیوستن به این کنوانسیون‌ها بود و مهم‌ترین حق شرط که شب قبل از تصویب در نظر گرفته شده بود این بود که اگر مجمع FATF شروط ایران را نپذیرد دولت وقت ایران به هیچ عنوان حق پیوستن به آن را ندارد.

بی تردید بسیاری از سازمان‌ها و نهادهای بین المللی معاهدات و کنوانسیون‌هایی که توسط قدرت‌های بزرگ نوشته شده است الزاماً تأمین کننده همه منافع ملی کشورهای مستقل نخواهد بود. همانطور که سازمان ملل با اعمال غیر منصفانه حق وتو نظرات قدرت‌های فاتح جنگ جهانی را بعد از قریب 80 سال همچنان بر جهان دیکته می‌کند، برخی معاهدات مانند FATF با جزییات پالرمو و یا CFT این چالش و تعارض برای کشورهایی مانند ایران که به حق بر سر برخی مسائل در منطقه و دنیا به دنبال جهانی بدون تبعیض هستند، شکل می‌دهد. همان طور که در عمل و در اجرای FATF شاهدیم حدود 40 تا 45 درصد جرایم پولشویی جهان اتفاقاً توسط آمریکا و چین که خود دو بازیگر اصلی این معاهده هستند صورت می‌پذیرد.

اما باید توجه داشت همانطور که در سازمان ملل با وجود همه تبعیض‌ها در اصول نوشته شده و نیز اجرای قوانین کشورمان به ناچار حضور دارد و این حضور می‌تواند تأمین کننده بخشی از منافع ملی ما باشد، پیوستن کامل به معاهداتی مانند FATF نیز به همین گونه می‌تواند موجب تأمین بخشی از منافع ملی کشور به خصوص در حوزه‌های اقتصادی شده و هزینه‌های عدم حضور و غیبت را بر اقتصاد کشور ما تحمیل نکند. FATF چه خوب چه بد، برای ما معجزه‌ای نخواهد داشت، اما بهانه‌ها را می‌گیرد تا هزینه‌های تحمیلی بر اقتصاد کشور، بخصوص در توسعه روابط با دوستان و همسایگان کاهش می‌دهد.

همچنین به کمک حق شرط‌ها می‌توان تراکنش‌های مالی را در دور زدن تحریم‌ها اعلام نکنیم. در واقع حق شرط‌هایی که صورت گرفت نه تنها دست ایران را در هیچ گونه معامله بانکی نمی‌بست، بلکه کشورمان می‌تواند هرگونه معامله‌ای را انجام بدهد. از سویی چون ایران در شرایط تحریم قرار داشت، به کمک آن حق شرط‌ها می‌توانستیم تحریم‌ها را دور بزنیم و عملاً امکان دور زدن تحریم‌ها برایمان فراهم بود. در مورد گروه‌های مقاومت نیز طبق قوانین داخلی تعریف گروه‌های تروریستی را شورای عالی امنیت ملی ایران انجام می‌دهد.

بنابراین باید توجه داشت با تصویب یکی از این لوایح، می‌توان منتظر ماند تا تصمیم مجمع درباره لایحه دوم یعنی CFT نیز نهایی شود و موانع از مسیر عضویت ایران در گروه ویژه اقدام مالی برداشته شود. موضوعی که می‌تواند پنجره‌ای جدید از فرصت را برای اقتصاد ایران فراهم کند و بار مالی مضاعف بر اقتصاد کشور را حتی به ناچار و به دلیل حضور در فهرست سیاه FATF، حتی از سوی دوستان کشورمان به ناچار بر ایران وارد می‌شود، کاهش یابد، زیرا حتی در شانگهای و بریکس همه همپیمانان ایران عضو FATF هستند اما آیا واقعاً شاهد پایان بهانه‌های پالرمویی معاهده FATF خواهیم بود؟